民办教育管理体制亟待整体创新

　　???教育储备金风波访谈录

　　□本报记者笑蜀

　　储备金引爆南洋悲剧

　　2005年8月，南洋教育集团因教育储备金无法兑现，引发挤兑而崩盘。南洋集团董事长帅建伦以涉嫌集资诈骗被抓捕。

　　今年5月8日，教育专家杨东平、律师李方平联名致函教育部、公安部，对地方政府处理南洋事件的方式提出质疑，认为如果简单化处理，不恰当地定为刑事犯罪，随意处置南洋资产，容易造成新的动荡，有损政府形象和社会稳定。

　　两人的呼吁发出未久，5月15日，济南南洋学校两任校长和一任财务主管即被推上法庭，被控犯有“非法吸收公共存款罪”。

　　南洋教育集团曾经是中国民办教育的旗舰。鼎盛时期，在全国拥有12所幼儿园至高中一贯制学校，2003年时总资产价值人民币13亿元，2004年被中国教育联合会授予“中国民办教育最佳品牌”。南洋集团的崩盘，成为中国民办教育的一个标志性事件，广受关注。引爆南洋危机的教育储备金问题，更是社会瞩目的焦点。

　　所谓教育储备金，是由1993年广东英豪私立学校发端，而为民办学校普遍采用的一种融资手段。其操作办法是，家长一次性交一笔钱给学校，此外无须缴纳学费和伙食费。学校运用其银行利息或投资收益办学，学生离校或毕业时退还本金。

　　南洋第一所学校，主要依靠创始人任靖玺4000万元自有资金。其余各校，则依托教育储备金滚动发展而来。南洋的整个发展过程中，储备金一直是经济上的顶梁柱。

　　风行十多年的储备金模式，中央政府一直未曾干预。地方政府的态度除广东、湖南两地外，也一直没有明朗。民办学校因收取“教育储备金”而倒闭的事件时有发生，但一般都定性为民事案件，如杨东平、李方平所指出的，迄今没有一例以非法吸收公众存款罪起诉，更无生效判决。因此，当济南市有关方面将收取教育储备金明确定性为金融犯罪后，教育界尤其是民办教育界人士极度震撼。教育储备金问题因此成为当下教育界最富争议性的话题。

　　为此，记者走访了教育界和法学界的相关人士。

　　不应取巧，但是为何取巧？

　　信孚教育集团是广东省历史最悠久、规模最大的民办教育集团之一。其董事长信力建认为，南洋今天的悲剧，南洋集团自身当然难辞其咎，但宏观制度安排的种种问题，也是造成南洋悲剧的重要原因。其中最大问题，则是民办教育跟资本绝缘。

　　民办教育何以跟资本绝缘？信力建断言，根子是过于理想化。“民办教育你要么不做，要么只能当慈善做。但愿意把教育当慈善做的，现在只有两类人，一类人是很有钱；一类人是思维有问题，自己都救不了还要救别人。”他说，这么理想化其实是不必要的，“让最大多数的孩子受教育，提升全民族的科学文化素质，这才应该是终极目标，什么手段有利于实现这个目标，就应该用什么手段。像小平讲的，不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫。”

　　不搞道德高标，只要无害、只要能扩大教育投入就行了。信力建认可这样的管理思路。他认为，道德高标必然带来诸多限制。限制少的行业都发展起来了，如餐饮业、服装业、家电业。民办教育一直很困难，原因就在限制太多。不把它当作正常企业，不承认它是市场主体，职能部门无微不至地关怀民办学校：用什么书要它定，用什么人要它定，上什么课要它定，几乎所有环节都有管制。

　　管制越多，寻租就越多。信力建认为，政府就是收容队，就是保障聋的、哑的、病的、残的，就是给弱者雪中送炭。锦上添花不是政府的事，是市场的事。“但现在颠倒过来了。”信力建说，“什么重点大学、重点中学，什么贵族学校，有油水的都是职能部门做，留给民办教育的只是边边角角，要么你不做，走人；要么你做，但投入大、收益小甚至没有收益。所以民办教育的风险成本特别高。”

　　信力建说，这种高风险必然衍生另一个副作用，即对民办学校不信任，总怕出事，为此采取很多措施预先防范，民办学校因此处处受制：不能抵押，不能贷款，不能破产，不能重组，不能参股。跟金融不对接，跟市场不对接。民办学校走投无路，最终逼出一个教育储备金。

　　虽然信力建为教育储备金鸣不平，但他自己从不采用储备金融资。只是像信孚这样只靠每生每年2000元左右的收费就能稳定发展的民办教育集团，全国至多两三家，属于个案，没有普遍意义。比较有影响的民办学校，历史上都有储备金。偶尔几家不搞储备金的，也都是高额收费。要么储备金，要么高额收费，中国民办学校基本上就这两种选择。

　　信力建认为，中国的企业家都是这20年才成长起来的，他们还没有站稳脚，不可能成为慈善家。慈善家是第二代、第三代的事。所以慈善办学现在不可能是主流。但另一方面，又不开放投资办学，这种情况下，剩下的只能是取巧办学。储备金就是取巧。教育本不应取巧，但要有更好的选择，敞开投资办学的大门，让民办学校跟金融对接，让民间资本充分涌入，才没有取巧的必要，储备金问题才能自然化解。

　　请给民办学校以国民待遇

　　卿光亚是当代中国民办教育最早的投身者之一。在内地民办学校纷纷夭折之当下，他的光亚学校能十多年不倒，迄今仍在四川独立寒秋，被视作民办教育界的一个佳话。提到南洋事件，他也有一肚子的话要说。

　　卿光亚认为，南洋之败，可以归结为两个方面的原因。

　　一个是就外部环境讲，民办教育一直先天不良。中国的民办教育事实上就是投资办学，不是捐资办学。投入教育的钱，按说是缴了教育税、教育附加税之后的收入，属于对教育的再投入。对这种再投入，各国都实施抵税。但中国不抵税，等于实际上没有支持。

　　既没有捐赠抵税，也没有采用港澳已经推行的经费均等政策。即每个孩子在公共教育投入中应享受多少份额，政府决不挪用，肯定拨给你，当然不是直接拨到你手上，而是拨给你就读的学校，不管你就读的是私立学校，还是公立学校。绝不是说因为你在民办学校读书，公共教育投入中你应该享受的那笔钱就省下来了，政府就自己用了。这样一种立法精神，确保了教育机会的均等。

　　卿光亚说，经济均等包括两层涵义，第一是指你该得的那笔钱有没有拨给你；第二是指你给教育的投入有没有抵税。这两点目前都谈不上。投资办学一直以来在经济上遭遇的就是权利的不平等，就这么一个艰苦的环境。

　　就民办学校自身而言，卿光亚认为，南洋之败，跟民办学校一开始就搞的高起点，即优质教育、高档学校有连带关系。

　　为什么一开始就是优质教育、高档教育呢？卿光亚解释说，是因为有相应社会需要。民办学校发端时，已经是改革开放的第14个年头，那时九年制义务教育已经普及，缺的是优质教育。所以一开始就很明确，要做优质教育、高档学校，中国民办学校就是这样起步的。

　　这就造成一个特别不好的后果：资金需求极大。一开始就买地建房，成本很高。若以1亿的标准投资为例，即便不按商业贷款的利率算，只按公平利息的利率算，10年为期，1亿贷款的年息应为500万。折旧按20年算，又要每年5％，即500万。仅此两项，每年硬成本就高达1000万，也就是10％。收费根本靠不住，每生每年一万块，招1000人收费总额才1000万。但硬成本就要1000万，还不算管理成本、人力成本和学生生活成本。政府没有一分钱的优惠，完全靠自己打拼，拼不下去就搞投机，搞储备金，寅吃卯粮，注定必垮无疑。

　　一般这个周期会是多长时间呢？卿光亚认为：一般6年就到顶，因为6年就达到60％的债务，比如第一年1000万不还，收多少用多少，第二年就2000万债务，第六年就6000万债务，总共投资1亿，就有6000万的纯债务，马上就资不抵债了。最高极限是10年，经营得最好，10年才垮台。总之，民办教育在中国是投资行为，投资就要讲经济规律，经济规律就是10年非垮不可。

　　卿光亚对南洋的教育质量评价较高。他认为南洋的教育模式本来有希望成功，可惜教育周期比经济周期长。经济周期是6到10年，而教育周期，小学中学加起来要12年。结果教育一个周期没到，经济危机就爆发了。没挺到12年，南洋就夭折了。“这很悲壮。”卿光亚说，“悲壮不是因为他不努力，是他没到临界点，比如说水100度开，他老兄才到90度，还没有沸腾，还没看到他的教育成果，他就被经济拖垮了。”

　　卿光亚由此总结出一个教训：政府要反思自己的政策，教育是周期很长的事业，至少12年，如果政策上没有一点优惠，教育很难做。新生事物都需要特殊的政策环境，当年支持乡镇企业，国家是要给贷款的，还要3年免税等等优惠政策才扶持起来。对新生事物，政府需要付成本。政府不付成本，民办学校难以正常发育，垮台的就会不只是南洋，还会有其他民办学校，因为造成他们垮台的政策因素、体制因素没有消除。

　　建立第三方基金制度强化风险预警

　　中国政法大学教授李曙光对投资办学评价不高，他明确表示，理想的民办教育就应该是捐资办学，不以盈利为目的；把教育当做一个私人盈利机构，他不赞成。但鉴于公共教育投入不足，为了调动一切可以调动的资源进入教育领域，这种情况下固然可以允许，但是如何遏制赚钱的冲动大于发展教育的冲动，仍然是一个值得重视的问题。

　　究竟如何遏止呢？李曙光的建议是参考发达国家经验。发达国家主要是捐资办学，捐的钱只能用来办教育，你必须聘教授，必须建大楼，必须资助贫困学生，都是专款专用，透明度很高，监管很严厉，你挪用，马上抓你。与此相对应的，是学校作为ngo、npo的社会自治的权利也很高。没有审批制，没有博士点、硕士点的概念，完全自主办学。

　　李曙光认为，中国学校??不止是民办学校，也包括公办学校??自治权利既不充分，监管也往往子虚乌有。譬如学费，严格说来，学费必须用于学生的学习投入，而学生的学习投入是有一个周期的。只有完成这个周期，给他提供了相应的教育服务，他的学费才算真正为一方所有。而在过程中，学费应该处于中间状态，属于第三方基金，有严格的公众监管，以保证其不被移作他用。但对这一点，目前并无相应的制度安排。如果建立了第三方基金的概念，建立健全了对第三方基金的严格监管，很多问题不是问题。教育储备金作为第三方基金中的一种，可以起到很正面的作用，已经发生和正在发生的储备金纠纷原本可以杜绝。

　　李曙光特别强调，对教育储备金问题应该历史地和理性地对待。一直没有给教育储备金一个定位，它不出问题的时候，就睁只眼闭只眼，甚至为它开绿灯；出了问题就这样打压，这种前后不一致有损政府信用，至少不是在法制的轨道上解决问题。

　　李曙光呼吁：现在已经到了一个关口，需要对教育储备金的问题好好清理，假定它是一个合理存在，那么就要看是不是有挪用，是不是有侵吞，如果没有，如果都用在教育上，不涉及违法违规，跟当事人就没有关系，当事人就不应承担法律责任，他只能承担管理责任或者是适当的补偿。其次，对民办教育问题特别是教育储备金的问题，应该以南洋事件为契机，来完善相应的制度安排，当务之急是对教育储备金做统一的制度安排。必须明确教育储备金是一个第三方基金，为此建立一整套的监管机制，谁都不能染指，每一笔开支的透明度都很高。如果这个制度能建立起来，就可以预防南洋悲剧重演。

　　善意对待，让民办学校能够正常退出

　　北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安教授侧重从公法角度，质疑个别地方政府的执政能力。他认为，个别地方政府在审批这些民办学校时，应该对学校的资金来源进行审查，如果发现其通过吸收储备金办学，就不应该给它发办学许可证，给它发证就是违法作为。南洋集团及其下属学校存在十多年，地方政府应对之进行定期和不定期的监督检查，发现问题，及时处理。个别地方政府早就知道“教育储备金”问题，却睁只眼闭只眼，不及时处理，即构成违法不作为。事态演化到今天这种地步，个别地方政府负有不可推卸的责任。

　　姜教授同时呼吁，对民办学校，不应一出现问题第一反应就是关闭它，关闭应该是穷尽其他一切措施后的不得已而为的最后措施。因为学校担负着特殊的任务???教育和培养人的任务。在问题出现后，政府首先应该积极想办法开辟新的筹资渠道，尽可能维持学校运行，以充分利用现有教育资源，确保学生受教育的权利。毕竟，从根本上来说，教育是政府的重要责任。

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究所秘书长杨鹏同意姜明安的看法，认为当务之急，一方面固然要给民办学校国民待遇，扶植民办学校成长；另一方面，政府还要敢于负责，为民办学校生命周期的结束埋单。在捐资办学尚难形成风潮、投资办学仍是民办教育主体模式的情况下，民办学校作为一个经济单元，必然逃不脱盛衰兴亡的周期率，或有倒闭是很正常的事情。关键问题只在于，政府有没有一个妥当的应急救济机制，让相关民办学校能够平稳退出，以尽量缩小社会成本，控制社会震荡。这就需要善意，需要以悲悯和慈爱之心对待。如果不是这样，反而搞有罪推定，经营失败即等于有罪，而无论其有无贪污腐败事实，则不仅不公平不公正，而且会因不公平不公正激化社会矛盾，抬升社会成本，最终影响社会稳定。

　　杨鹏最后强调，应以南洋事件为反思契机，建立政府对民办教育积极支持、严格监管、理性善后这样一种环环相扣、疏而无漏的新体制，只有这样，才可望形成政府与民办学校的良性互动，民办学校才会走上健康发展的正途，南洋的牺牲才有价值。